Le Luxembourg actualise son évaluation nationale des risques de financement du terrorisme

Le Luxembourg a finalisé la mise à jour de son évaluation nationale des risques en matière de financement du terrorisme (ENR FT 2026). Cette évaluation a été réalisée sous la direction du ministère de la Justice et a été adoptée par le Comité de prévention du blanchiment et du financement du terrorisme (Comité de prévention BC/FT) le 29 juin 2026.

L’évaluation du risque de financement du terrorisme au niveau national s’inscrit dans une démarche déjà établie. Les ENR de 2018 et de 2020 ont évalué ce risque conjointement avec celui du blanchiment. En 2022, une évaluation verticale des risques de financement du terrorisme a complété ces travaux en analysant de manière approfondie les sous-secteurs identifiés comme les plus particulièrement exposés. La présente ENR FT 2026 actualise cette évaluation sectorielle tout en étendant l’analyse à l’ensemble des secteurs et sous-secteurs, conformément à l’approche exhaustive retenue pour les autres évaluations nationales des risques.

Si la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme (LBC/FT) repose sur un cadre juridique commun, les risques associés à ces deux phénomènes présentent des spécificités qui justifient une analyse distincte. C’est dans cette optique que le Luxembourg a conduit deux ENR séparées, l’ENR 2025 consacrée au blanchiment et la présente ENR FT 2026 consacrée au financement du terrorisme. Cette approche répond également aux remarques formulées par le GAFI dans le rapport d’évaluation mutuelle du Luxembourg de 2023 insistant sur la nécessité de développer sa compréhension des risques de financement du terrorisme et de la diffuser à tous les acteurs.

L’élaboration de l’ENR FT 2026 a mobilisé l’ensemble des participants publics et privés du Comité de prévention BC/FT, ainsi qu’un large panel de représentants du secteur privé spécialement associés à cet exercice. Conformément aux attentes du GAFI, l’évaluation porte une attention particulière à l’exposition du Luxembourg en tant que centre financier et juridiction de transit et aux vulnérabilités liées aux flux et aux activités de financement du terrorisme à dimension internationale. Elle prend également en compte les principales juridictions partenaires du Luxembourg sur les plans financier et économique, ainsi que les résultats de leurs évaluations mutuelles réalisées dans le cadre du quatrième cycle du GAFI, notamment en matière de lutte contre le financement du terrorisme.

De manière générale, l’ENR FT 2026 s’appuie sur la même approche méthodologique que celle retenue dans les précédentes évaluations nationales des risques. L’évaluation du risque inhérent constitue la première étape de l’analyse. Celui-ci résulte de la combinaison des principales menaces de financement du terrorisme auxquelles le Luxembourg est exposé et des vulnérabilités sectorielles qui peuvent potentiellement être exploitées par ces menaces. À cet égard, l’évaluation ne se limite pas à évaluer les vulnérabilités de chaque sous-secteur, mais elle précise également les étapes du processus de financement du terrorisme pour lesquelles ces vulnérabilités sont les plus pertinentes (collecte, acheminement ou utilisation des fonds), ainsi que les profils de menace les plus à même de les exploiter. L’analyse examine ensuite l’efficacité des mesures d’atténuation mises en œuvre par les différents acteurs concernés, notamment les dispositifs préventifs du secteur privé, les mécanismes de détection des opérations suspectes, les poursuites pénales et le recouvrement des avoirs. Cette analyse permet de déterminer le niveau de risque résiduel et d’orienter les actions stratégiques visant à renforcer davantage le cadre luxembourgeois de LBC/FT.

Les principaux constats de l’ENR FT 2026 sont les suivants :

Au niveau des menaces :

• La principale menace en matière de financement du terrorisme provient d’acteurs isolés, de petites cellules et de combattants terroristes étrangers dont les besoins de financement sont généralement modestes et d’origine légitime. Ces acteurs sont généralement liés à l’idéologie djihadiste, suivis par les groupes d’extrême droite et ethno-nationalistes. Ils ont recours à des produits et des services financiers de base offerts par les banques de détail, les établissements de paiement, les établissements de monnaie électronique et, de manière croissante, les services proposés par les prestataires de services d’actifs virtuels. Le niveau de la menace associée à cette catégorie est évalué comme « moyenne ».
• Les scénarios impliquant des organisations telles que l’État islamique, Al-Qaïda et leurs structures affiliées visant à lever ou transférer des fonds plus importants liés au financement du terrorisme demeurent actuellement largement théoriques. Aucun élément ne permet de conclure à la matérialisation d’un risque de financement par ces canaux. Le niveau de la menace associée à cette catégorie est évalué comme « faible ».

Au niveau des vulnérabilités :

• Au sein du secteur bancaire, les banques de détail et d’affaires, ainsi que les banques opérant en ligne, présentent le risque inhérent le plus élevé, notamment en raison des volumes de transaction élevés, de la généralisation des moyens de paiement par carte et des services de banque en ligne, ainsi que de l’exposition à une clientèle transfrontalière, même si majoritairement européenne.
• Les établissements de paiement et les établissements de monnaie électronique présentent un risque « élevé », en raison de la rapidité des transactions, de leur faible montant et des interactions en face-à-face limitées. Les prestataires de services d’actifs virtuels présentent un risque « élevé » compte tenu des vulnérabilités en termes de traçabilité, de rapidité et des transactions et de portée mondiale.
• Les banques de gros, les banques de financement et d’investissement, les banques privées, les dépositaires, les fonds d’investissement et les fonds de pension présentent un risque inhérent plus faible en raison de la sophistication de leurs produits, des seuils d’entrée élevés, des mandats discrétionnaires et d’une clientèle majoritairement institutionnelle.
• L’assurance-vie, en particulier les produits en unités de compte et produits d’épargne, comporte un risque inhérent « moyen » en raison de sa distribution transfrontalière et de ses caractéristiques d’investissement. Les autres sous-secteurs de l’assurance présentent un niveau de risque moindre.
• Parmi les professionnels du secteur non-financier, les concessionnaires automobiles présentent un risque inhérent « élevé » en raison de leur taille, du volume des transactions et éventuelle d’espèces. Les professions du droit et du chiffre présentent un risque allant de « moyen » à « élevé », lié à la structuration de sociétés et aux transactions immobilières.
• Les personnes morales et constructions juridiques présentent un risque allant de « moyen » à « élevé », en raison de vulnérabilités inhérentes en matière de transparence et d’identification des bénéficiaires effectifs.
• La principale vulnérabilité des organismes à but non lucratif réside dans leur exposition opérationnelle et géographique : ceux implantés dans des régions fortement exposées au terrorisme et dotées de dispositifs de lutte contre le financement du terrorisme peu solides sont davantage confrontées à des risques accrus de détournement de fonds lors de la distribution.

Globalement, les mesures d’atténuation permettent de réduire le risque inhérent à des niveaux résiduels majoritairement faibles ou moyens. Ces résultats contribuent par ailleurs à identifier les domaines nécessitant un suivi continu et une analyse approfondie afin de maintenir l’efficacité du dispositif de LBC/FT. À cet égard, le Luxembourg poursuit ses travaux d’évaluation thématique, notamment au travers de la mise à jour de l’évaluation verticale des risques des personnes morales et aux constructions juridiques.

Au-delà de ces constats, l’ENR FT 2026 constitue un outil essentiel du dispositif luxembourgeois de LBC/FT. Elle contribue à maintenir une compréhension nationale actualisée des risques de financement du terrorisme et soutient la mise en œuvre d’une approche fondée sur les risques par les autorités compétentes, les superviseurs et les professionnels concernés.

L’ENR FT 2026 est disponible en langue anglaise sur le portail officiel LBC/FT du Grand-Duché de Luxembourg https://amlcft.public.lu/en/risk-assessments/national.html.

Communiqué par le ministère de la Justice